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SENTENZA N. 41
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO,
Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto-legge 25 settembre
2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la
continuità del servizio scolastico ed educativo per l’anno
2009-2010), aggiunto dalla legge 24 novembre 2009, n. 167,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio
nel procedimento vertente tra F. G. A. ed altri e il
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
ed altri con ordinanza del 5 febbraio 2010, iscritta al n.
186 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 2010.
Visto l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 gennaio
2011 il Giudice relatore Maria Rita Saulle.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, con ordinanza emessa il 5 febbraio 2010, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma
4-ter, del decreto legge 25 settembre 2009, n. 134
(Disposizioni urgenti per garantire la continuità del
servizio scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010),
aggiunto dalla legge di conversione del 24 novembre 2009, n.
167, per contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo
comma, 51, primo comma, 97, 113, e 117, primo comma, della
Costituzione.
Il remittente è investito del ricorso proposto da
alcuni docenti precari volto ad ottenere l’esecuzione da
parte del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della
Ricerca della sentenza n. 10809 del 2008, emessa dal
medesimo tribunale, con la quale venivano annullati il
decreto del 16 marzo 2007 e la relativa nota esplicativa del
19 marzo 2007 n. 5485.
In punto di fatto il giudice a quo riferisce che
gli indicati provvedimenti sono stati impugnati dai
ricorrenti - docenti precari iscritti nelle ex graduatorie
permanenti, ora ad esaurimento per effetto dell’art. 1,
comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006 n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) - nella
parte in cui stabilivano, per il biennio 2009-2011, che i
docenti che chiedevano il trasferimento ad altra provincia
sarebbero stati collocati in coda alla relativa graduatoria.
I ricorrenti nel giudizio principale ritenevano,
infatti, tale previsione contraria al principio secondo il
quale i suddetti trasferimenti devono avvenire con il
riconoscimento del punteggio e della posizione occupata dal
docente nella graduatoria di provenienza e, pertanto,
ottenuto l’annullamento dei provvedimenti impugnati
diffidavano gli Uffici Scolastici delle province d’interesse
a dare esecuzione alla indicata sentenza e, per l’effetto, a
provvedere al loro trasferimento nelle graduatorie
provinciali richieste secondo il sistema a “pettine” e non
in “coda”.
Non avendo ottenuto l’esecuzione richiesta, i
ricorrenti davano avvio al giudizio principale in pendenza
del quale, però, interveniva la norma impugnata, che,
nell’interpretare l’art. 1, comma 605, lett. c), della legge
n. 296 del 2006, stabilisce: da un lato, che in occasione
dell’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento per il
biennio scolastico 2009-2011, rilevante nel giudizio
principale, i docenti che chiedono di cambiare provincia
saranno inseriti nella relativa graduatoria in ultima
posizione; e dall’altro, che per il biennio successivo tale
eventuale mutamento comporta, al contrario, il
riconoscimento del punteggio e della conseguente posizione
attribuita al docente nella graduatoria di provenienza.
Così ricostruita la fattispecie sottoposta al suo
esame, il remittente, in punto di non manifesta
infondatezza, premette di dubitare del carattere
interpretativo dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto legge
n. 134 del 2009.
A sostegno di tale convincimento, il TAR rileva
che la norma interpretata si limita a trasformare le
graduatorie provinciali del personale docente da permanenti
ad esaurimento e ciò al fine di non alimentare ulteriormente
il precariato scolastico e di non consentire, a decorrere
dal 2007, l’inserimento di nuovi aspiranti prima
dell’immissione in ruolo dei docenti già iscritti in dette
graduatorie.
Rispetto ad essa risulterebbe del tutto estranea
la disciplina introdotta dalla norma impugnata, relativa al
trasferimento dei docenti nell’ambito delle diverse
graduatorie provinciali che, peraltro, non troverebbe alcun
appiglio testuale o logico nella norma interpretata che ne
giustifichi l’adozione.
Osserva, altresì, il remittente che la norma
impugnata è intervenuta successivamente a numerose sentenze
di condanna emesse dal giudice amministrativo nei confronti
del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della
Ricerca aventi ad oggetto il decreto 8 aprile 2009, n. 42
con il quale sono stati confermati i principi, in tema di
trasferimento, indicati dagli atti amministrativi impugnati
dai ricorrenti nel giudizio a quo, e per effetto delle quali
si era provveduto alla nomina di un commissario ad acta con
il compito di disporre il trasferimento a “pettine” di un
elevato numero di docenti da una graduatoria ad un’altra.
Sulla base di tali premesse, il remittente
ritiene che la norma censurata abbia carattere innovativo in
quanto si colloca nell’ambito di un preesistente tessuto
legislativo la cui chiarezza lessicale escludeva la
necessità di una legge interpretativa, con la conseguenza
che l’unico intento perseguito dal legislatore con l’art. 4
impugnato sarebbe quello di tentare di incidere su
fattispecie ancora sub iudice così venendo meno al rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario.
In particolare, l’art. 1 comma 4-ter del d.l. n.
134 del 2009, a parere del giudice a quo, violerebbe l’art.
3 Cost. perché, in modo irragionevole e in violazione del
principio di uguaglianza, prevede una diversa disciplina a
seconda del momento in cui il docente chiede il
trasferimento da una graduatoria provinciale ad un’altra.
Se, infatti, il docente manifesta la propria
volontà di trasferirsi in occasione dell’aggiornamento delle
suddette graduatorie per l’anno scolastico 2009-2010, vale
la regola del collocamento in coda alla nuova graduatoria
prescelta; mentre per i trasferimenti afferenti il biennio
2011-2012 e 2012-2013, vale la regola del collocamento a
“pettine” secondo il quale si tiene conto del pregresso
punteggio posseduto dal docente.
La norma censurata violerebbe, altresì, gli artt.
24 e 113 Cost., in quanto dietro la parvenza di una norma
avente carattere interpretativo, per le ragioni sopra
indicate, si celerebbe una disposizione con portata
precettiva retroattiva non ragionevole che limiterebbe il
diritto di difesa dei ricorrenti ai quali sarebbe preclusa,
per effetto dello jus superveniens, la possibilità di
proseguire nell’invocata tutela giurisdizionale inizialmente
loro accordata.
L’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009
contrasterebbe, poi, con l’art. 51 Cost., poiché, in modo
irragionevole, introduce una disciplina sui trasferimenti
nelle diverse graduatorie provinciali dei docenti che
penalizza i ricorrenti nel giudizio a quo, con ciò violando
il principio secondo il quale tutti i cittadini possono
accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza.
Risulterebbero in tal modo lesi anche i principi
di buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione, i quali «non possono essere assicurati da
una norma che presenta profili arbitrari e manifestamente
irragionevoli».
Infine, il remittente ritiene che la norma
censurata violi, altresì, l’art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti
dell’Uomo e, in particolare, il diritto riconosciuto a tutti
ad un giusto processo dinnanzi ad un giudice indipendente e
imparziale che impone al potere legislativo di non
interferire nell’amministrazione della giustizia allo scopo
di influire su determinate controversie.
In punto di rilevanza, il TAR remittente rileva
che, stante la natura interpretativa della suddetta norma,
sarebbe obbligato a dichiarare l’improcedibilità del ricorso
in executivis, salvo l’eventuale accoglimento della
sollevata questione di legittimità.
2. – Si è costituito in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la Corte
dichiari la questione inammissibile o infondata.
2.1. – In via preliminare, l’Avvocatura solleva
tre eccezioni.
In primo luogo, a parere del Presidente del
Consiglio dei ministri, la questione difetterebbe del
requisito della rilevanza, in quanto il remittente non
avrebbe tenuto conto del fatto che la sentenza di cui è
chiamato a dare esecuzione non ha ad oggetto l’impugnativa
delle graduatorie ad esaurimento in cui i ricorrenti hanno
chiesto il trasferimento, nonché dell’ulteriore circostanza
che essa è intervenuta nei confronti del Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e non anche
degli Uffici Scolastici provinciali e regionali, competenti
ad adottare i provvedimenti di integrazione e aggiornamento
delle suddette graduatorie.
Conseguirebbe da ciò che l’eventuale accoglimento
del ricorso oggetto del giudizio principale è precluso,
prima ancora che dalla soluzione del sollevato dubbio di
costituzionalità, dalle suddette ragioni di ordine
processuale, difettando in tal modo la questione del
requisito della rilevanza.
In secondo luogo, l’Avvocatura rileva che le
Sezioni Unite della Corte di cassazione (tra le altre con la
sentenza n. 3399 del 2008) hanno affermato la giurisdizione
del giudice ordinario in materia di controversie relative
alle operazioni di formazione delle graduatorie ad
esaurimento dei docenti, con la conseguenza che il
remittente non sarebbe competente a proporre la indicata
questione di legittimità costituzionale.
In terzo luogo, sempre a parere dell’Avvocatura,
l’ordinanza di remissione muove da un errato presupposto di
fatto, in quanto il remittente ritiene che le graduatorie
che è chiamato a modificare sono quelle predisposte per il
biennio 2009-2011, laddove la sentenza di cui si è chiesta
l’esecuzione ha annullato un decreto dirigenziale
concernente l’aggiornamento delle graduatorie relative al
biennio 2007-2009 e, pertanto, diverse.
2.2. – Nel merito, l’Avvocatura osserva che
l’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006,
oggetto di interpretazione da parte dell’art. 1 comma 4-ter
del d.l. n. 134 del 2009, nel trasformare le graduatorie
permanenti dei docenti in graduatorie ad esaurimento, non ha
previsto i criteri per la gestione di queste ultime e, in
particolare, non ha preso in considerazione la possibilità
per i docenti di spostarsi sul territorio nazionale.
La norma censurata sarebbe, dunque, intervenuta a
colmare questo vuoto di disciplina e nel fare ciò, tenuto
conto che le dotazioni organiche nel periodo temporale del
biennio 2009-2011 hanno subito la più alta percentuale di
riduzione al fine del contenimento della spesa pubblica, ha
contemperato l’esigenza di ampliare le opportunità
lavorative (mediante l’opzione concessa di inserimento in
ulteriori graduatorie provinciali con la permanenza in
quella di provenienza), con quella di non pregiudicare la
posizione dei docenti già iscritti nella graduatoria in cui
entrano a far parte i colleghi che ne hanno chiesto
l’inserimento.
Sulla base di tali premesse, l’Avvocatura ritiene
che la norma censurata, quanto all’art. 3 Cost., non pone in
essere alcuna disparità di trattamento tra docenti che
chiedono il trasferimento di graduatoria provinciale nel
biennio 2009-2011 e quelli che lo chiedono nel biennio
2011-2013. Sul punto assumerebbe, infatti, rilevanza la
circostanza che le situazioni giuridiche poste a raffronto
sono tra loro differenti, poiché, per il primo biennio,
all’inserimento anche in graduatorie di altre province si
accompagna la conservazione della posizione nella
graduatoria della provincia di appartenenza; per il secondo
biennio è solo previsto il trasferimento da una graduatoria
provinciale all’altra. In sostanza la norma impugnata
sarebbe il risultato dell’esercizio legittimo della
discrezionalità del legislatore il quale ha voluto
contemperare gli interessi sopra indicati.
Quanto agli artt. 24 e 113 Cost., l’Avvocatura
ritiene che il legislatore non è intervenuto su procedimenti
conclusi con sentenze passate in giudicato, ma si è limitato
ad attribuire ad una norma il suo corretto significato,
risultando pertanto improprio il richiamo agli indicati
parametri costituzionali che si riferiscono alla tutela
processuale e non alla disciplina sostanziale dei rapporti.
Per gli stessi motivi non vi sarebbe alcuna
violazione dei principi dell’equo processo e della parità
delle parti, in quanto la norma impugnata non è frutto di
un’ingerenza illecita del potere legislativo nella sfera di
operatività del potere giudiziario.
Infine, quanto agli artt. 51 e 97 Cost., le
relative censure sarebbero inammissibili in quanto sfornite
di qualsiasi motivazione.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio dubita, in riferimento agli artt. 3, 24, primo e
secondo comma, 51, primo comma, 97, 113, e 117, primo comma,
della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto-legge 25 settembre
2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la
continuità del servizio scolastico ed educativo per l’anno
2009-2010), aggiunto dalla legge di conversione 24 novembre
2009, n. 167.
Il remittente ritiene che la norma censurata si
ponga in contrasto con gli indicati parametri costituzionali
nella parte in cui prevede che, in sede di aggiornamento per
il biennio 2009-2011 delle graduatorie ad esaurimento, i
docenti che chiedono il trasferimento in una diversa
provincia rispetto a quella in cui risultano iscritti, sono
collocati in coda alla relativa graduatoria senza, dunque,
il riconoscimento del punteggio e della posizione occupata
in quella della provincia di originaria iscrizione.
Il dubbio di costituzionalità oggetto di
scrutinio da parte della Corte è sollevato nel corso di un
giudizio di ottemperanza promosso da alcuni docenti precari
iscritti nelle graduatorie ad esaurimento - ex art. 1, comma
605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) - volto ad
ottenere l’esecuzione di una sentenza (n. 10809 del 5
novembre 2008) con la quale il TAR del Lazio aveva annullato
il decreto del 16 marzo 2007 e la relativa nota esplicativa
del 19 marzo 2007, n. 5485, emessi dal Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, nella
parte in cui disponevano che, a partire dall’anno scolastico
2009-2010, i docenti che chiedevano di essere trasferiti da
una provincia ad un’altra erano posti in coda nella relativa
graduatoria.
Nel corso del giudizio principale il suddetto
principio veniva ribadito, dapprima, dal D.M. n. 42 del
2009, avente ad oggetto i criteri per l’aggiornamento delle
graduatorie ad esaurimento per il personale docente ed
educativo relativo agli anni scolastici 2009-2010 e
2010-2011 e, successivamente, dalla disposizione censurata
che, qualificandosi quale norma di interpretazione autentica
dell’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 269 del
2006, impediva al remittente di dare esecuzione alla
sentenza oggetto dell’ottemperanza.
In ragione di quanto sopra, il TAR solleva la
questione di legittimità sul presupposto che l’art. 1, comma
4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 è, in realtà, una norma
innovativa con effetto retroattivo che si pone in contrasto
con i principi di uguaglianza e ragionevolezza, in quanto
prevede una diversa disciplina a seconda del momento in cui
il docente chiede il trasferimento da una graduatoria
provinciale ad un’altra.
Ed invero, se tale mutamento avviene in occasione
dell’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento relativo
al biennio 2009-2010, vale la regola del collocamento in
coda alla nuova graduatoria prescelta, mentre se avviene in
occasione dell’aggiornamento per il biennio 2011-2012 e
2012-2013, vale la regola del collocamento a “pettine” e
cioè con il riconoscimento del pregresso punteggio e della
relativa posizione posseduti dal docente.
Il fatto che la norma censurata introduca una
disciplina irragionevole con effetto retroattivo sarebbe,
poi, in contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione,
in quanto essa avrebbe l’unico scopo di limitare il diritto
di difesa dei ricorrenti, ai quali sarebbe preclusa, per
effetto dello jus superveniens, la possibilità di conseguire
l’esecuzione della sentenza di primo grado già pronunciata
in loro favore dal TAR.
Il remittente ritiene, poi, che l’art. 1, comma
4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, nell’introdurre una diversa
disciplina sui trasferimenti dei docenti, viola il principio
secondo il quale tutti i cittadini possono accedere ai
pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e, di
conseguenza, anche quelli di buon andamento e imparzialità
della pubblica amministrazione.
Infine, la norma censurata si porrebbe in
contrasto con l’art. 117, primo comma, della Cost., in
relazione all’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti
dell’Uomo, il quale, nel prescrivere il diritto ad un giusto
processo dinnanzi ad un giudice indipendente e imparziale,
impone al potere legislativo di non interferire
nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influire
sulla soluzione di determinate controversie.
2. – In via preliminare, devono essere esaminati
i profili di inammissibilità prospettati dall’Avvocatura
generale dello Stato.
2.1. – Una prima eccezione attiene al difetto di
rilevanza della questione, sul presupposto che la
giurisdizione sulla controversia in esame non spetterebbe al
giudice amministrativo, ma a quello ordinario.
L’eccezione non è fondata.
La difesa dello Stato rileva che con due
ordinanze (Cass. SS.UU. n. 3398 e n. 3399 del 2008) la
Cassazione ha riconosciuto la giurisdizione del giudice
ordinario a conoscere delle controversie relative
all’impugnativa delle graduatorie permanenti del personale
docente.
A fronte di tale orientamento va osservato
anzitutto che il remittente giudica della legittimità degli
atti amministrativi che fissano i criteri di formazione
delle graduatorie e che, comunque, lo stesso ha ritenuto
sussistere nei casi in questione la giurisdizione del
giudice amministrativo, sul presupposto che le vicende
inerenti la formazione delle graduatorie degli insegnanti
sono fasi di una procedura selettiva finalizzata
all’instaurarsi del rapporto di lavoro, con conseguente
applicabilità dell’art. 63, comma 4, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze della amministrazioni pubbliche) (C.
Stato, sez. VI, 4 dicembre 2009 n. 7617, e C. Stato ad. Plen.
24 maggio 2007, n. 8).
Tale contrasto di giurisprudenza preclude una
pronuncia di inammissibilità della questione perché
sollevata da un giudice privo di giurisdizione, avendo
questa Corte affermato che il relativo difetto per essere
rilevabile deve emergere in modo macroscopico e manifesto,
cioè ictu oculi (sentenze n. 81 del 2010 e n. 34 del 2010).
2.2. – L’Avvocatura generale dello Stato ritiene,
poi, che la questione sarebbe priva del requisito della
rilevanza, in quanto il remittente non avrebbe tenuto conto,
da un lato, che la sentenza di cui è chiamato a dare
esecuzione non ha ad oggetto l’impugnativa delle graduatorie
ad esaurimento in cui i ricorrenti hanno chiesto il
trasferimento; dall’altro, che essa è intervenuta nei
confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e
della Ricerca e non anche degli Uffici Scolastici
provinciali e regionali competenti ad adottare i
provvedimenti di integrazione e aggiornamento delle suddette
graduatorie.
Tali fatti precluderebbero al remittente di
accogliere il ricorso, quand’anche la questione di
costituzionalità fosse ritenuta fondata, incidendo, perciò,
sulla rilevanza di quest’ultima.
Anche tale eccezione non è fondata.
Sul punto è sufficiente osservare che, per come
definita dalla stessa difesa dello Stato, la questione
preliminare sopra indicata attiene ad aspetti meramente
processuali del giudizio principale, la cui soluzione è
rimessa al giudice a quo, salvo il limite estremo della
manifesta implausibilità della motivazione offerta da
quest’ultimo sui punti controversi.
Nel giudizio di costituzionalità, infatti, ai
fini dell’apprezzamento della rilevanza, ciò che conta è la
valutazione che il remittente deve fare in ordine alla
possibilità che il procedimento pendente possa o meno essere
definito indipendentemente dalla soluzione della questione
sollevata, potendo la Corte interferire su tale valutazione
solo se essa, a prima vista, appare assolutamente priva di
fondamento, presupposto che non si verifica nel caso di
specie.
2.3. – L’Avvocatura generale dello Stato solleva
un’ulteriore eccezione di inammissibilità sul presupposto
che la questione si fonderebbe su di un errato presupposto
di fatto, in quanto il remittente ritiene di dover
modificare le graduatorie relative al biennio scolastico
2009-2011; mentre la sentenza di cui viene chiesta
l’esecuzione avrebbe ad oggetto dei provvedimenti afferenti
i criteri per l’aggiornamento e l’integrazione delle
suddette graduatorie per il biennio 2007-2009 e, dunque,
diverse da quelle indicate dal giudice a quo.
L’eccezione non è fondata, anzitutto in fatto.
Sul punto rileva la circostanza che, diversamente
da quanto sostenuto dalla difesa dello Stato, la sentenza
sopra indicata ha disposto l’annullamento del decreto del 16
marzo 2007 e della relativa nota esplicativa del 19 marzo
2007, n. 5485 emessi dal Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca, proprio nella parte in cui
stabilivano, per il biennio 2009-2011, che i docenti che
chiedevano il trasferimento ad altra provincia sarebbero
stati collocati in coda alla relativa graduatoria.
3. – Nel merito, la questione è fondata.
3.1. – Occorre premettere che questa Corte,
nell’esaminare norme analoghe a quella oggetto del presente
scrutinio, ha affermato che in tali casi ciò che rileva non
è, in quanto fattore fondante di distinzione, il carattere
interpretativo della norma impugnata, ovvero quello
innovativo con efficacia retroattiva, non sussistendo a
livello costituzionale, salvo che ai sensi dell’art. 25,
secondo comma, Cost. in materia penale, un divieto assoluto
di retroattività della legge. Il legislatore può, dunque,
approvare sia disposizioni di interpretazione autentica, che
chiariscono la portata precettiva della norma interpretata
fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla
stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva.
Quello che rileva è, in entrambi i casi, che la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, in una prospettiva di stretto controllo, da
parte della Corte, di tale requisito, e non contrasti con
valori ed interessi costituzionalmente protetti.
In particolare, per quanto attiene alle norme che
pretendono di avere natura meramente interpretativa, la
palese erroneità di tale auto-qualificazione (ove queste non
si limitino ad assegnare alla disposizione interpretata un
significato già in essa contenuto e riconoscibile come una
delle possibili letture del testo originario), potrà
costituire un indice di manifesta irragionevolezza (ex
plurimis, sentenze n. 234 del 2007, n. 274 del 2006).
3.2. – Nel caso in esame l’art. 1, comma 4-ter,
del d.l. n. 134 del 2009 si espone, anzitutto, a questo
rilievo.
L’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296
del 2006, oggetto di interpretazione da parte della
disposizione impugnata, prevede «la definizione di un piano
triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di
personale docente per gli anni 2007-2009, […], per
complessive 150.000 unità, al fine di dare adeguata
soluzione al fenomeno del precariato storico e di evitarne
la ricostituzione, di stabilizzare e rendere più funzionali
gli assetti scolastici, di attivare azioni tese ad abbassare
l’età media del personale docente. […]. Con effetto dalla
data di entrata in vigore della presente legge le
graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sono
trasformate in graduatorie ad esaurimento».
La stessa norma prevede, poi, in presenza di
determinati requisiti, l’inserimento dei docenti nelle
suddette graduatorie per il biennio 2007-2008.
A fronte di ciò l’art. 1, comma 4-ter, del d.l.
n. 134 del 2009 stabilisce che «la lett. c) del comma 605
dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e
successive modificazioni, si interpreta nel senso che nelle
operazioni di integrazione e di aggiornamento delle
graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, è
consentito ai docenti che ne fanno esplicita richiesta,
oltre che la permanenza nella provincia prescelta in
occasione dell’aggiornamento delle suddette graduatorie per
il biennio scolastico 2007-2008 e 2008-2009, di essere
inseriti anche nelle graduatorie di altre province dopo
l’ultima posizione di III fascia nelle graduatorie medesime.
Il decreto con il quale il Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca dispone l’integrazione e
l’aggiornamento delle predette graduatorie per il biennio
scolastico 2011-2012 e 2012-2013, in ottemperanza a quanto
previsto dall’articolo 1, comma 4, del citato decreto-legge
n. 97 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 143 del 2004, è improntato al principio del
riconoscimento del diritto di ciascun candidato al
trasferimento dalla provincia prescelta in occasione
dell’integrazione e dell’aggiornamento per il biennio
scolastico 2007-2008 e 2008-2009 ad un’altra provincia di
sua scelta, con il riconoscimento del punteggio e della
conseguente posizione nella graduatoria».
Dal raffronto dei due testi normativi deve
escludersi il carattere interpretativo dell’art. 1, comma
4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, in quanto esso non
individua alcuno dei contenuti normativi plausibilmente
ricavabili dalla disposizione oggetto dell’asserita
interpretazione.
L’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296
del 2006, infatti, in un’ottica di contenimento della spesa
pubblica e di assorbimento del precariato dei docenti,
prevede la trasformazione delle graduatorie permanenti in
altre ad esaurimento e a tale fine non permette, a partire
dal 2007, l’inserimento in esse di nuovi aspiranti candidati
prima dell’immissione in ruolo dei docenti che già vi fanno
parte.
Rispetto a tale finalità risulta del tutto
estranea la disciplina introdotta dalla norma censurata,
avente ad oggetto i movimenti interni alle graduatorie che
per loro natura non incidono sull’obiettivo
dell’assorbimento dei docenti che ne fanno parte, per il
quale assumono rilevanza solo i possibili nuovi ingressi.
La norma impugnata ha, dunque, una portata
innovativa con carattere retroattivo, benché si proponga
quale strumento di interpretazione autentica.
Essa introduce, con effetto temporale rigidamente
circoscritto ad un biennio, una disciplina eccentrica,
rispetto alla regola dell’inserimento “a pettine” dei
docenti nelle graduatorie, vigente non solo nel periodo
anteriore, ma persino in quello posteriore all’esaurimento
del biennio in questione. Tale ultimo assetto normativo
costituisce, dunque, la regola ordinamentale prescelta dal
legislatore, anche nella prospettiva di non ostacolare
indirettamente la libera circolazione delle persone sul
territorio nazionale (art. 120, primo comma, Cost.),
rispetto alla quale la norma impugnata ha veste derogatoria.
In tale prospettiva, una siffatta deroga, per la
quale non emerge alcuna obiettiva ragione giustificatrice
valevole per il solo biennio in questione, e per di più
imposta con efficacia retroattiva, non può superare il
vaglio di costituzionalità che spetta a questa Corte, con
riguardo al carattere non irragionevole che le disposizioni
primarie debbono rivestire.
L’art. 1, comma 4-ter, infatti, prevede che, se
il docente chiede, in occasione dell’aggiornamento per il
biennio scolastico 2011-2013 l’iscrizione in una graduatoria
provinciale diversa rispetto a quella in cui era inserito
nel biennio 2007-2009, vedrà riconosciuto il punteggio e la
conseguente posizione occupata nella graduatoria di
provenienza.
Diversamente, se il docente chiede il suddetto
trasferimento in occasione delle operazioni di integrazione
e di aggiornamento per il biennio 2009-2011 viene inserito
nelle graduatorie delle provincie scelte dopo l’ultima
posizione di III fascia.
L’effetto di tale previsione è, quindi, quello
della sospensione per il biennio 2009-2011 della regola
secondo la quale i suddetti mutamenti di graduatoria devono
avvenire nel rispetto del principio del merito e, quindi,
con il riconoscimento del punteggio e della posizione
attribuiti al singolo docente nella graduatoria di
provenienza.
In proposito, per quanto attiene alla disciplina
relativa al reclutamento del personale docente, il decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado),
agli artt. 399, 400 e 401 stabiliva che l’accesso ai ruoli
del personale docente dovesse avvenire mediante concorsi per
titoli ed esami e mediante concorsi per soli titoli,
riservando ad ognuno di essi annualmente il 50 per cento dei
posti destinati alle procedure concorsuali.
Successivamente, con l’art. 1 della legge 3
maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico), il legislatore ha modificato il
suddetto reclutamento mediante la soppressione del concorso
per soli titoli (art. 399) e la trasformazione delle
relative graduatorie in permanenti, periodicamente
integrabili (art. 401).
Per effetto della intervenuta modifica l’accesso
ai ruoli oggi avviene per il 50 per cento dei posti mediante
concorsi per titoli ed esami (ex art. 399) e, per il
restante 50 per cento, attingendo dalle graduatorie
permanenti (ex art. 401).
A tali fini l’amministrazione, dopo aver
determinato per ogni triennio la effettiva disponibilità di
cattedre, indice i relativi concorsi su base regionale per
un numero pari alla metà di esse (art. 400).
Gli idonei non vincitori di tali concorsi vengono
fatti confluire nelle graduatorie provinciali permanenti che
vengono utilizzate dall’amministrazione scolastica per
l’attribuzione, da un lato, dell’ulteriore metà delle
cattedre individuate nel senso sopra indicato e, dall’altro,
per conferire supplenze annuali e temporanee per mezzo delle
quali i docenti acquisiscono ulteriore professionalità.
Le graduatorie permanenti, ora ad esaurimento,
sono, poi, periodicamente integrate mediante l’inserimento
dei docenti che hanno superato le prove dell’ultimo concorso
regionale per titoli ed esami e di quelli che hanno chiesto
il trasferimento da una provincia ad un’altra.
Contemporaneamente all’integrazione, ossia all’introduzione
di nuovi candidati, viene naturalmente aggiornata la
posizione di coloro i quali sono già presenti in graduatoria
e che, nelle more, hanno maturato ulteriori titoli (art.
401).
Dal quadro normativo sopra riportato si evince
che la scelta operata dal legislatore con la legge n. 124
del 1999, istitutiva delle graduatorie permanenti, è quella
di individuare i docenti cui attribuire le cattedre e le
supplenze secondo il criterio del merito.
Ed invero, l’aggiornamento, per mezzo
dell’integrazione, delle suddette graduatorie con cadenza
biennale, ex art. 1, comma 4, del decreto legge 7 aprile
2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato
avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di
esami di Stato e di Università), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, è
finalizzato a consentire ai docenti in esse iscritti di far
valere gli eventuali titoli precedentemente non valutati,
ovvero quelli conseguiti successivamente all’ultimo
aggiornamento, così da migliorare la loro posizione ai fini
di un possibile futuro conferimento di un incarico.
La disposizione impugnata deroga a tali principi
e, utilizzando il mero dato formale della maggiore anzianità
di iscrizione nella singola graduatoria provinciale per
attribuire al suo interno la relativa posizione, introduce
una disciplina irragionevole che - limitata
all’aggiornamento delle graduatorie per il biennio 2009-2011
– comporta il totale sacrificio del principio del merito
posto a fondamento della procedura di reclutamento dei
docenti e con la correlata esigenza di assicurare, per
quanto più possibile, la migliore formazione scolastica.
4. – L’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del
2009 si pone, quindi, in contrasto con l’art. 3 della Cost.,
risultando di conseguenza assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto legge 25 settembre
2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la
continuità del servizio scolastico ed educativo per l'anno
2009-2010), aggiunto dalla legge di conversione 24 novembre
2009, n. 167.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Maria Rita SAULLE, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2011.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA |